На головну сторінку   Всі книги

з 4. Тенденції вдосконалення законодавства в сфері надання земельних дільниць для будівництва

Більшість правових інститутів сучасного земельного і

містобудівного законодавства Російської Федерації врегульовані суперечливо і пропусковий. Ця обставина не раз підкреслювалася в спеціальній літературі Н. А.

Сиродоевим125, Н. Н. Мельниковим і У зв'язку з розвитком і безперервним ускладненням суспільних відносин законодавство постійно потребує доповнень і уточнень. А. А. Завьялов і Е. Маркварт в зв'язку з цим

абсолютно вірно констатують, що процес вдосконалення законодавства в принципі є бесконечним127.

Про тенденції вдосконалення законодавства можна говорити, в тому числі, виходячи з:

- судової практики, що складається;

- рамкових нормативних актів, вмісних перелік заходів щодо розвитку і детализації нормативних актів в тій або інакшій сфері;

- законопроектів, внесених або підготовлених до внесення в Державну Думу Російської Федерациї128.

Розглянемо кожне з вказаних основ застосовно до законодавства в сфері надання земельних дільниць для будівництва.

Перша основа. Законодавство часто доповнюється правовими нормами, які були фактично сформульовані вищими судами Російської Федерації у відповідь на об'єктивну потребу одноманітного урегулювання схожих суспільних відносин. У даний момент Верховний Суд Російської Федерації і Вищий Арбітражний Суд

125 Сиродоєв Н. А. Земельноє право. Курс лекцій: навчань. Пособіє.- М.: Проспект, 2009. С. 110.

126 Мельників Н. Н., Савельева Е. А. Правовоє регулювання зонирования територій в зарубіжних країнах // Російська юстиція. 2012. № 4. С. 15.

127 Завьялов А. А., Маркварт Е. Земельние відношення в системі місцевого самоврядування. М.: Статут, 2011. С. 141.

128 Автор не претендує на повноту цього переліку. Видимо, можна убачити і інакші основи для вдосконалення законодавства в тій або інакшій сфері.

Російській Федерації об'єднані, однак судово-арбітражна практика збереглася. Незважаючи на те, що немає ясності, яким чином вона буде формально співвідноситися з новими судовими постанови Верховного Суду Російської Федерації по економічних спорах, ігнорувати правові позиції, вироблені Вищим Арбітражним Судом Російської Федерації, основ на даний момент не є.

Відповідно до пункту 2 статті 10 Федерального конституційного закону від 28 квітня 1995 р. № 1-ФКЗ «Про арбітражні суди в Російській Федерації»129 Вищому Арбітражному Суду РФ належало право законодавчої ініціативи з питань його ведіння. Аналогічна норма відносно Верховного Суду РФ закріплена в пункті 3 статті 9 Федерального конституційного закону від 07 лютого 2011 р. № 1-ФКЗ «Про суди загальної юрисдикції в Російській Федерації»130.

Е. А. Грігорьева і О. С. Черникова, коментуючи наявність права законодавчої ініціативи у Вищого Арбітражного Суду РФ, роз'яснюють, що воно реалізовується в трохи етапов131:

- вивчення і узагальнення арбітражної практики;

- формування на основі оглядів пропозицій по вдосконаленню нормативних правових актів в сфері підприємницької і інакшої економічної діяльності;

- підготовка проектів про внесення змін і доповнень в діючі нормативні правові акти;

- напрям пропозицій в Державну Думу Федеральних Зборів РФ з метою за допомогою реалізації права законодавчої ініціативи усунути виявлені ним пропуски в діючих нормативних

129 Федеральний конституційний закон від 28 квітня 1995 р. № 1-ФКЗ (ред. від 06 грудня 2011 р.)

«Про арбітражні суди в Російській Федерації» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

130 Федеральний конституційний закон від 07 лютого 2011 р. № 1-ФКЗ (ред. від 01 грудня 2012 р.)

«Про суди загальної юрисдикції в Російській Федерації» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

131 Грігорьева Е. А., Черникова О. С. Комментарій до Федерального конституційного закону від 28 квітня 1995 р. N 1-ФКЗ «Про арбітражні суди в Російській Федерації» (постатейний) / під ред.

актах. Аналогічна модель реалізації законодавчої ініціативи з урахуванням специфіки категорій справ убачається відносно Верховного Суду РФ.

Таким чином, будь-який з виведення вищих може бути розглянутий як потенційна пропозиція для законодавчої ініціативи з метою вдосконалення законодавства в сфері надання земельних дільниць для будівництва. При цьому треба розуміти, що постанови Верховного Суду РФ або Вищого Арбітражного Суду РФ знаходяться трохи ближче до того, щоб висновки, що містяться в них, стали законопроектом, ніж постанови нижчестоячих судів, які раніше повинні пройти перевірку на законність і обгрунтованість у вищих судах РФ.

У сфері надання земельних дільниць для будівництва до даного моменту сформувалася численна судова практика з тих питань, які прямо не врегульовані законодавством. Нижче приведемо ряд висновків з судових постанов:

1. Надання земельної дільниці, що знаходиться в державній (муніципальної) власності, для будівництва з попереднім узгодженням місця розміщення об'єкта, якщо на дану земельну дільницю претендують декілька осіб, повинно здійснюватися шляхом проведення торгів за правилами пункту 4 статті 30 ЗК РФ (див. Постанова Президії ВАС РФ від 14 вересня 2010 р. № 4224/10 у справі № А76-4758/2009-63-92132).

2. Земельна дільниця, на якому знаходиться нерухоме майно,

є скованою (забудованим), тому процедура надання земельної дільниці з попереднім узгодженням місця розміщення об'єкта до такої дільниці не може бути застосовна (див. Постанова Президії ВАС РФ від 24 травня 2012 р. № 604/12 у справі № А12-2570/2011133).

3. Якщо забудовник явно знав про неправомірність надання

йому земельної дільниці для будівництва, то його витрати, пов'язані з таким

132 Постанова Президії ВАС РФ від 14 вересня 2010 р. № 4224/10 у справі № А76-4758/2009- 63-92 // Вісник ВАС РФ. № 11. Листопад. 2010.

133 Постанова Президії ВАС РФ від 24 травня 2012 р. № 604/12 у справі № А12-2570/2011 // Вісник ВАС РФ. 2012. № 9.

наданням, не підлягають відшкодуванню у вигляді збитків (див. Постанова Президії ВАС РФ від 17 липня 2012 р. № 2683/12 у справі № А60- 25348/2010134).

4. Відсутність проекту планування території і проекту межування території не є основою для відмови в наданні земельної дільниці під будівництво з попереднім узгодженням місця розміщення об'єкта (див. Визначення ВАС РФ від 28 грудня 2011 р. № ВАС- 5094/11 у справі № А12-8891/2010135).

5. Рішення про попереднє узгодження місця розміщення об'єкта,

що є основою подальшого прийняття рішення про надання земельної дільниці для будівництва, діє протягом трьох років. Виконавчі органи державної влади або органи місцевого самоврядування, поименованние в статті 29 ЗК РФ, не мають право встановлювати скорочений термін дії рішення про попереднє узгодження місць розміщення об'єкта (див. Постанова ФАС Московського округу від 20 листопада 2012 р. у справі № А41-7997/12136. Аналогічний висновок зроблений в Постанові ФАС Північно-Західного округу від 09 лютого 2010 р. у справі № А21- 9206/2008137).

6. Трирічний термін дії попереднього узгодження місця

розміщення об'єкта не є пресекательним, оскільки закон не містить обмовок про неможливість його продовження. Орган, уповноважений розпоряджатися земельними дільницями, може продовжити вказаний термін у випадку, якщо таке продовження викликане необхідністю завершити виконання процедур, передбачених статтею 31 ЗК РФ для надання дільниці в оренду, і особу, якій дана дільниця була заздалегідь узгоджена, не

134 Постанова Президії ВАС РФ від 17 липня 2012 р. № 2683/12 у справі № А60-25348/2010 // Вісник ВАС РФ. 2012. № 11.

135 Визначення ВАС РФ від 28 грудня 2011 р. № ВАС-5094/11 у справі № А12-8891/2010 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опублікований не був.

136 Постанова ФАС Московського округу від 20 листопада 2012 р. у справі № А41-7997/12 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опублікований не був.

137 Постанова ФАС Північно-Західного округу від 09 лютого 2010 р. у справі № А21-9206/2008 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опублікований не був.

змогло по об'єктивних, причинах, що не залежать від нього, виконати вказані процедури в позначений термін (див. Постанова ФАС Північно-Західного округу від 15 березня 2010 р. у справі № А21-9075/2008138. Аналогічний висновок зроблений в Постанові ФАС Поволжського округу від 20 квітня 2010 р. у справі

№ А72-15323/2009139).

У справжньому розділі автор не ставить метою перерахувати всі можливі судові акти, тим або інакшим образом зачіпаючі пропусковий питання сфери, що розглядається, а відмічає прийнятий останнім саме часом, найбільш цікавий зі своєї точки зір. Більш повну підбірку судової практики в сфері надання земельних дільниць для будівництва можна виявити в спеціально присвячених цьому питанню статтях в періодичних журналах140. Окремо хочеться підкреслити в рамках справжньої роботи науково-практичну статтю судді ФАС Північно-Західного округу (суд касаційної інстанції по відношенню до Арбітражного суду міста Санкт- Петербурга)

Не можна не відмітити позитивний крок, зроблений ФАС Уральського округу, в систематизації судової практики в сфері надання земельних дільниць для будівництва. Він виражається в тому, що в 2007 році Президією Федерального арбітражного суду Уральського округу був схвалений Огляд практики дозволу суперечок, пов'язаних із застосуванням норм законодавства, регулюючих надання земельних дільниць для

138 Постанова ФАС Північно-Західного округу від 15 березня 2010 р. у справі № А21-9075/2008 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опублікований не був.

139 Постанові ФАС Поволжського округу від 20 квітня 2010 р. у справі № А72-15323/2009 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опублікований не був.

140 См., наприклад, Волкова Т. В., Гребенников А. І. Правової порядок надання земельних дільниць для цілей, пов'язаних з будівництвом: теоретичні і практичні аспекти //

Екологічне право. 2010. № 4. С. 27 - 31. Занковский С. С. Некоторие аспекти розгляду

арбітражними судами суперечок про надання земельних дільниць для будівництва // Вісник арбітражної практики. 2012. № 4. С. 5 - 8.

141 См.: Грачева И. Л. Спори, пов'язані з наданням земельних дільниць для будівництва // Арбітражні спори. 2011. № 1. С. 63 - 81.

строительства142, в якому сформульовані шістнадцять виведення на основі судово-арбітражної практики, що складається в цьому федеральному округу. Хочеться сподіватися, що ФАС Московського округу і ФАС Северо- Західного округу продовжать таку тенденцію і приймуть аналогічні Огляди з урахуванням особливостей судової практики в своїх регіонах. Це згодом не тільки з неминучістю приведе до формування одноманітної судової практики, але і допоможе зацікавленим особам легше орієнтуватися в тих питаннях, які прямо законодавцем не врегульовані.

Друга основа. До даного моменту найважливішим нормативним актом, прийнятим з метою усунення пропусків і протиріч в сфері надання земельних дільниць для будівництва, є Розпорядження Уряду РФ від 15 червня 2010 р. № 982-р «Про затвердження плану заходів щодо вдосконалення контрольно-наглядових і дозвільних функцій і оптимізації надання державних послуг в області містобудівної діяльності»143. Цей документ включає в себе довгостроковий План заходів щодо вдосконалення контрольно- наглядових і дозвільних функцій і оптимізації надання державних послуг в області містобудівної діяльності (більш яскраво-червоно -

«План заходів»), який містить в собі порядку 40 пунктів.

На ряд заходів, пов'язаних з вдосконаленням процедури надання земельних дільниць для будівництва і перерахованих в Розпорядженні Уряду РФ від 15 червня 2010 р. № 982-р, автор звертає увагу в справжньому дослідженні окремо. Серед них:

- необхідність визначення понять «комплексний розвиток території», «комплексний розвиток забудованої території», усунення

142 Огляд практики дозволу суперечок, пов'язаних із застосуванням норм законодавства, регулюючих надання земельних дільниць для будівництва (схвалений президією Федерального арбітражного суду Уральського округу 15 червня 2007 р.) // СПС «КонсультантПлюс». Документ опублікований не був.

143 Розпорядження Уряду РФ від 15 червня 2010 р. № 982-р (ред. від 15 березня 2014 р.) «Про затвердження плану заходів щодо вдосконалення контрольно-наглядових і дозвільних

функцій і оптимізації надання державних послуг в області містобудівної діяльності» // СЗ РФ. 2010. № 25. Ст. 3220.

застосування різної термінології («комплексне освоєння земельних дільниць», «комплексний розвиток територій») при регулюванні однорідних відносин в містобудівному і земельному законодавстві (пункт 1.1);

- затвердження нової форми містобудівного плану земельної дільниці (пункт 5);

- скорочення кількості узгоджень при наданні земельних дільниць без проведення аукціонів, в тому числі при наданні земельних дільниць по процедурі попереднього узгодження місця розміщення капітального будівництва (пункт 7.2);

- закріплення можливості надання земельних дільниць для комплексного розвитку території, в тому числі забудованої, з метою будівництва будь-яких видів об'єктів капітального будівництва (пункт 7.4).

Деякі із заходів новел, що пропонуються Планом автором в справжній роботі окремо ще не розглядалися, хоч внаслідок своєї важливості, безумовно, заслуговують уваги.

Перша новела. Встановлення заборони на надання земельних дільниць без проведення аукціонів, за винятком випадків надання земельних дільниць для будівництва об'єктів державного значення, промислових підприємств, а також інакших встановлених законом випадків (пункт 7.1).

У цьому пункті Плану заходів можна убачити відразу декілька тенденцій розвитку законодавства про надання земельних дільниць для будівництва. По-перше, формою проведення торгів по наданню земельних дільниць в обозримом майбутньому будуть бути тільки аукціони, конкурси будуть виключені. По-друге, значно вужчає сфера застосування процедури надання земельних дільниць для будівництва з попереднім узгодженням місця розміщення об'єкта. Земельні дільниці будуть надаватися тільки на аукціонах. Виключенням з цього правила будуть бути ті земельні дільниці, на які містобудівні

регламенти не розповсюджуються (пункт 4 статті 36 ЗК РФ) або для яких містобудівні регламенти не встановлюються (пункт 6 статті 36 ЗК РФ). По-третє, законодавцем прямо виділені два вигляду об'єктів, будівництво яких виключає проведення аукціонів при наданні земельних дільниць в цих цілях. Питання про те, в якому порядку будуть надаватися такі земельні дільниці, залишається формально відкритим. Зі будівництвом об'єктів державного значення ситуація зрозуміла: земельні дільниці для їх розміщення традиційно надаються без попереднього узгодження місця розміщення об'єктів і без торгів. Видимо, вказана модель буде реалізована і в цьому випадку. Але по якій причині окремо виділені саме промислові підприємства, і чи повинні земельні дільниці для їх розміщення надаватися виключно за допомогою процедури з попереднім узгодженням місця розміщення об'єкта? Відповіді на цей питання законодавцем поки не дані.

Друга новела. Визначення порядку проведення органами державної влади і органами місцевого самоврядування аукціону по продажу земельної дільниці або права оренди земельної дільниці (пункт 7.3).

Вказаний пункт є прямим слідством попереднього. Очевидно, що якщо єдиною формою торгів по наданню земельних дільниць для будівництва залишиться аукцион144, то це зажадає внесення змін в чинне законодавство про торги. У теперішній час процедура організації і проведення торгів по продажу земельних дільниць або продажу права на укладення договору оренди земельних дільниць регулюється Постановою Уряду РФ від 11 листопада 2002 р. № 808145. Окремі норми, регулюючі проведення аукціонів при наданні земельних дільниць для житлового будівництва і для комплексного освоєння в цілях

144 Такий висновок підтверджується також в розділі III Розпорядженням Уряду РФ від 03 березня 2012 р. № 297-р «Про затвердження Основ державної політики використання земельного фонду Російської Федерації на 2012 - 2017 роки» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.

145 Постанова Уряду РФ від 11 листопада 2002 р. № 808 (ред. від 15 вересня 2011 р.) «Про організацію і проведення торгів по продажу земельних дільниць, що знаходяться в державній або муніципальній

власності або права на висновок договорів оренди таких земельних дільниць» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

житлового будівництва, містяться в статтях 38.1 і 38.2 ЗК РФ. З урахуванням цього логічним бачиться інкорпорувати норми, що все є, регулюючі проведення торгів при наданні земельних дільниць для будівництва в єдиний нормативний акт, виключивши з нього положення, що стосуються проведення конкурсів.

У спеціальній літературі підкреслюється, що правове регулювання інституту торгів загалом дуже непослідовно і противоречиво146. Відповідно, скована від недоліків і процедура проведення торгів при наданні земельних дільниць для будівництва. М. Попов, виділяючи ключові моменти, на які вимагають законодавчого рішення, справедливо відмічає следующие147:

- виключення вимоги об необхідність як мінімум двох учасників торгів при продажу земельних дільниць аналогічне тому, як це зроблене для аукціону по продажу земельних дільниць для житлового будівництва;

- закріплення принципу повного відшкодування витрат на формування земельних дільниць особі, яка не стала переможцем аукціону;

- встановлення критеріїв, по яких уповноважений орган влади визначає, продавати сформовану земельну дільницю або передавати його в оренду;

- відмова від визначення початкової ціни земельної дільниці на основі звіту оцінювача: як показує практика, прозорі критерії її визначення відсутні, тому часто органи влади встановлюють початкову ціну дільниці довільно, а акредитований оцінювач лише обгрунтовує її в своєму звіті. Можна запропонувати брати за основу більш об'єктивний критерій, наприклад, кадастрову вартість земельної дільниці.

146 См.: Беляева О. А. Правовие проблеми аукціонів і конкурсів. М.: Юриспруденція, 2011. 296 з.

147 Попів М. Здесь буде місто-сад // ЕЖ-Юрист. 2010. № 27. С. 3.

Третя новела. Скасування ділення земель на категорії як інституту, що дублює інститути територіального планування і містобудівну зонирования (пункт 20).

Ділення земель на категорії в залежність від мети використання як правовий інститут уперше був введено в радянське законодавство Законом СРСР від 13 грудня 1968 р. № 3401-VII «Про затвердження Основ земельного законодавства Союзу ССР і союзних республік»148. Діючий ЗК РФ, сприймаючи радянський і російський досвід регулювання земельних відносин, також оперує цією правовою категорією. І не тільки оперує, більш того в ранг принципу земельного права зводиться те, що землі діляться на категорії за цільовим призначенням, згідно з яким правовий режим земель визначається, виходячи з їх приналежності до певної категорії і дозволеного використання у відповідності із зонированием територій і вимогами законодавства (подпункт 8 пункту 1 статті 1 ЗК РФ).

Планом заходів пропонується скасувати ділення земель на категорії внаслідок ніби того, що цей інститут дублює інститути територіального планування і містобудівну зонирования. На виконання наміченого був розроблений Проект Федерального закону № 50654-6 «Про внесення змін до Земельного кодексу Російської Федерації і окремих законодавчих актів Російської Федерації в частині скасування категорій земель і визнанні що втратив силу Федерального закону «Про переклад земель або земельних дільниць з однієї категорії в іншу»149.

Цей проект і саму пропозицію скасувати ділення земель на

категорії породили колосальний резонанс в науковому співтоваристві. Багато які вчені різко негативно висловлюються проти подібного кроку.

148 Закон СРСР від 13 грудня 1968 р. № 3401-VII «Про затвердження Основ земельного законодавства Союзу ССР і союзних республік» (разом з Основами законодавства) // Відомості ВР СРСР. 1968. № 51. Ст. 485.

149 Проект Федерального закону № 50654-6 «Про внесення змін до Земельного кодексу Російської Федерації і окремих законодавчих актів Російської Федерації в частині скасування категорій

земель і визнанні що втратив силу Федерального закону «Про переклад земель або земельних дільниць з однієї категорії в іншу» // СПС КонсультантПлюс.

Так, наприклад, Г. Л. Землякова ще в грудні 2010 року на Кутафінських читанні підкреслила, що скасування категорій земель спричинить істотне «перекроєння» всього природоресурсного законодавства. Категоризация земель - основа їх правового режиму, оскільки в залежності від категорії земель можуть бути встановлені види прав на земельні дільниці для тих або інакших суб'єктів (наприклад, для іноземних громадян і іноземних юридичних осіб - тільки право оренди земель сільськогосподарського призначення), конкретні права і обов'язки правообладателей земельних дільниць, оборотоспособность земельних участков150.

А. П. Анісимов, Г. Л. Землякова і Н. Н. Мельников в одній з своїх

спільних робіт зазначають, що скасування категорій земель, що обговорюється зараз в науковій літературі (а також на рівні федеральних законопроектів) не зможе бути замінене містобудівним або інакшим зонированием151.

Е. А. Галіновська, виступаючи проти скасування роблення земель на категорії, абсолютно справедливо звертає увагу на два можливих негативних наслідки в зв'язку з цим. Перше - скасування досить складної процедури перекладу земель з однієї категорії в іншу може спричинити масовий необгрунтований переклад цінних земель, в тому числі під забудову. Друге - скасуванням категорій і встановленням правового режиму більшої частини земель містобудівними регламентами (які затверджуються органами місцевого самоврядування) істотно знижується рівень правового регулювання земельних відносин, який в цей час здійснюється переважно федеральними законами152.

Проти скасування ділення земель на категорії виступили не тільки

багато які вчені, але і деякі державні чиновники, причому як на

150 См. про це детальніше: Землякова Г. Л. Правовоє значення категоризації земель в світлі вдосконалення нормативно-правового регулювання надання державних послуг в області містобудівної діяльності // Матеріали Междунар. науч. конф. "Держава і право: виклики XXI віку (Кутафинские читання)": Сб. тез. М., 2010. С. 412 - 417.

151 Анісимов А. П., Землякова Г. Л., Мельників Н. Н. Зонірованіє як функція управління земельним фондом: питання теорії // Сучасне право. 2012. № 8. С. 92.

152 Галіновська Е. А. Про напрями вдосконалення встановлення категорій і дозволеного використання земель // Майнові відносини в Російській Федерації. 2012. № 10. С. 80.

федеральному, так і на регіональному рівнях. Основні побоювання їх зводяться до появи потенційної можливості передачі особливо цінних сільськогосподарських земель під забудову. Так, розділ Мінсельхоза Микола Федора заявив, що він за те, щоб земельне законодавство удосконалювалося, але в рамках вдосконалення втратити таку цінність, як землі сельхозназначения, по його глибокому переконанню, знанням, досвіду, ні в якому разі нельзя153. Директор департаменту майнових і земельних відносин Курганської області Олександр Дубровських, в свою чергу, підкреслив, що скасування категорирования посилить проблему нераціонального використання земель сельхозназначения. Ласі шматочки завжди комусь хочеться зайняти під комерційні цілі, і зараз є спроби перевести такі

землі в межу населеного пункту і забудувати, використовуючи лазейки в законодавстві. Але це всього лише лазейки. А якщо взагалі відмінити категорії і обмеження, буде широка дорога154.

Потрібно погодитися з З урахуванням цього логічним і раціональним кроком законодавця бачиться не внесення так корінної зміни в земельне законодавство, як скасування ділення земель на категорії, а розвиток інституту зонирования для всіх категорій земель з урахуванням досвіду застосування містобудівного зонирования для земель населених пунктів.

Іншим найважливішим рамковим документів в сфері надання земельних дільниць для будівництва є Розпорядження Уряду

153 Посягають на ріллю: Російська газета. Економіка: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/02/27

/zemli.html (дата звертання: 06 квітня 2014 року).

154 Поле зоруть під забудову: Російська газета. Економіка: офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru

/2012/08/30/reg-urfo/kategorii.html (дата звертання: 06 квітня 2014 року).

155 См.: Крассов О. И. Комментарій до Земельного кодексу Російській Федерації. 2-е изд., перераб. М., 2010.

156 См.: Боголюбов С. А. [і інш.] Коментар до Земельного кодексу Російській Федерації. 7-е изд., перераб. і доп. М., 2011.

РФ від 29 липня 2013 р. № 1336-р «Про затвердження плану заходів («дорожньої карти») «Вдосконалення правового регулювання містобудівної діяльності і поліпшення підприємницького клімату в сфері будівництва». Метою прийняття вказаного нормативного акту, в числі іншого, є спрощення процесів здійснення будівництва від стадії підготовки містобудівної документації до введення об'єктів в експлуатацію і реєстрації прав власності.

Вказаний нормативний акт містить ряд найважливіших новел в сфері надання земельних дільниць для будівництва, що виражаються в наступному:

- з метою збільшення кількості земельних дільниць, що надається за результатами торгів для житлового будівництва, пропонується встановити обов'язок органів державної влади і органів місцевого самоврядування провести аукціони по наданню вільних земельних дільниць по заявах громадян і юридичних осіб. За невиконання цього обов'язку передбачається введення адміністративної відповідальності (пункт 1 розділу II);

- стимулюючи органи місцевого самоврядування, вводиться обов'язок по передачі земельних дільниць, що знаходяться в державній власності, у власність муніципальних освіт, на території яких прийняті Правила землекористування і забудови, за винятком земельних дільниць, необхідних для забезпечення державних потреб, земельних дільниць, відносно яких в Федеральний фонд сприяння розвитку житлового будівництва поступили звертання про залучення їх в господарський оборот, земельних дільниць, розташованих в межах природних територій федерального значення, що особливо охороняються, а також в інакших виняткових випадках, передбачених федеральним законом (пункт 1 розділу II);

- беручи до уваги важливість і необхідність найшвидшої розробки містобудівної документації, в тому числі документів по

плануванню територій, законодавець вирішив надати громадянам і юридичним особам права брати участь в процедурах, пов'язаних з плануванням територій (пункт 4 розділу II).

При цьому важливо відмітити, що жодне з вказаних нововведень не торкнеться міста федерального значення Москва і Санкт-Петербург. По якій причині - нормативний акт не пояснює.

Звертаючи увагу на регіональні програми, не можна обійти увагою в справжньому дослідженні захід 2.2 в рамках

«Державною програмою міста Москви «Містобудівна політика» на 2012-2016 рр.», яке іменується «Розробка спільної схеми територіального планування міста Москви і Московської області». Виділення такої програми зумовлена тим, що в цей час документи територіального планування Москви і Московської області розроблені для територій цих суб'єктів Російської Федерації без їх ретельної ув'язки один з одним, насамперед в частині розміщення об'єктів федеральної власності. Відмітимо, що подібна програма бачиться актуальної також для состиковки територіального планування міста Санкт-Петербурга і Ленінградської області.

Міністерством регіонального розвитку Російської Федерації підготовлений проект федерального закону «Про внесення змін до Містобудівного кодексу Російської Федерації і до деяких законодавчих органів Російської Федерації в частини питань підготовки і затвердження документа територіального планування двох і більш суб'єктів Російської Федерації». Законопроект передбачає можливість підготовки єдиної схеми територіального планування двох і більш суб'єктів Російської Федерації, що мають загальні межі, в тому числі закріплює особливості підготовки вказаного документа в містах федерального значення - Москві і Санкт-Петербурге.

Третя основа. Про тенденції в розвитку законодавства в сфері надання земельних дільниць для будівництва можна говорити також в

світлі федеральних і регіональних законопроектів, внесених до відповідного законодавчого органу влади.

Особливої уваги заслуговує Законопроект Мінекономразвітія157

(далі - Законопроект Мінекономразвітія). У ньому вказані, в тому числі, наступні нововведення:

- передбачається надання земельних дільниць в безвідплатне термінове користування для індивідуального житлового будівництва працівникам бюджетної сфери, а також громадянам для ведіння особистого підсобного і селянського господарств. У випадку, якщо вказані земельні дільниці використовувалися відповідно до дозволеного використання більше за 4 років, громадяни мають право безкоштовно отримати їх у власність;

- усувається існуюча колізія законодавства і передбачається можливість отримання земельних дільниць без торгів громадянам, для яких відповідно до федеральних законів, законами суб'єктів Російської Федерації передбачене право позачергового (першочергового) надання земельних дільниць;

- процедура надання земельної дільниці для комплексного освоєння територій розповсюджується на всі види будівництва, а не тільки відносно житлового будівництва, як це передбачене сьогодні. Дана процедура дозволяє більш гнучко розділяти обов'язки по плануванню території, будівництву інженерної, соціальної і транспортної інфраструктури між приватним інвестором і державою, швидше здійснювати будівництво бізнесу-інкубаторів і технопарков.

Незважаючи на уявну прогресивність вказаного законопроекту, він скований від ряду серйозних недоліків. Причому мова йде про ті ж самі недоліки, які були підкреслені Радою при Президентові РФ по кодифікації і вдосконаленню цивільного законодавств в

157 Проект Федерального закону «Про внесення змін до Земельного кодексу Російської Федерації і окремих законодавчих актів Російської Федерації» (підготовлений Мінекономразвітія Росії) (не внесений в ГД ФС РФ) // СПС КонсультантПлюс.

Експертному висновку від 19 березня 2012 года158 на проект Федерального закону № 432575-4 «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації в зв'язку з прийняттям Містобудівного кодексу Російської Федерації»159. Серед таких недоліків відмічалися:

- гіпертрофована казуистичность регулювання, що пропонується законопроектом. Наприклад, на декількох десятках сторінок проекту міститься опис конкурсних процедур надання земельних дільниць, притому, що, по суті справи, у всіх цих описах немає майже нічого, що не витікало б з положень трьох статей 447-449 діючого ГК РФ;

- законопроект абсолютно не враховує назрілою і що отримала відображення в проекті модернізації Цивільного кодекса160 потреби в розвитку системи речових прав. Тим часом, саме нова система речових прав повинна була б стати тим об'єктом, який повинен був би відобразити ЗК РФ в частині, що стосується адміністративних процедур, здійснюваних органами влади і місцевого самоврядування в сфері здійснення

повноважень по володінню, користуванню і розпорядженню земельними дільницями;

- невиправдана «експансія» правил, що відносяться до сфери законодавства про містобудівну діяльність, в область права земельного і (частково) цивільного. Мова йде про те, що законопроект передбачає такі законоположення, які пов'язують багато які питання формування земельних дільниць з наявністю таких документів по плануванню територій, як проекти планування і межування.

158 Експертний висновок по проекту Федерального закону «Про внесення змін до Земельного кодексу Російської Федерації і окремих законодавчих актів Російської Федерації» (прийнято на засіданні Ради при Президентові РФ по кодифікації і вдосконаленню цивільного законодавства від 19 березня 2012 р. (протокол № 105)) // СПС КонсультантПлюс.

159 Проект Федерального закону № 432575-4 «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації в зв'язку з прийняттям Містобудівного кодексу Російської

Федерації» // СПС КонсультантПлюс.

160 Мова йде про Проект Федерального закону «Про внесення змін в частині першу, другу, третю і четверту Цивільного кодексу Російської Федерації, а також в окремі законодавчі

акти Російської Федерації» (розроблений Радою при Президентові РФ по кодифікації і вдосконаленню цивільного законодавства) // СПС КонсультантПлюс.

Особливої уваги заслуговує позиція Ради при Президентові РФ по кодифікації і вдосконаленню цивільного законодавства про те, що в ЗК РФ повинно знайти логічне продовження розвиток системи речових прав, одержуюче в цей час відображення в цивільному законодавстві.

Мова йде, насамперед, про введення в ГК РФ права забудови земельної дільниці (суперфиций). Воно полягає в праві власника дозволяти будівництво на своїй дільниці іншим особам. Однак новиною є введення комплексу норм, пов'язаних з цим правом161, про що прямо говориться в пункті 6 розділу IV Концепції розвитку цивільного законодавства Російської Федерациї162.

Як вірно підкреслюється в науковій літературі, необхідність введення права забудови зумовлена тим, що потрібно істотно змінити що склався в практиці застосування норм про оренду підхід, при якому орендар земельної дільниці, наділений правом зведення будови, придбаває право власності на таке строение163. У Концепції розвитку цивільного законодавства Російської Федерації справедливо закріплене положення про те, що орендар земельної дільниці повинен придбавати лише право оренди на зведені ним будови, що є продовженням конструкції «єдиної долі земельної дільниці і всього того, що з ним міцно пов'язано». У іншому випадку орендар як володар зобов'язального права на земельну дільницю має більш сильне право відносно

зведених будов в порівнянні з володарем речового права на земельний участок164.

Нестачі права оренди при передачі земельної дільниці під забудову підкреслювалися ще в літературі по російському цивільному праву.

161 Биканов В. Право забудови: це що і це як? // ЕЖ-Юрист. 2010. № 49. С. 3.

162 Концепція розвитку цивільного законодавства Російської Федерації (добрена рішенням Ради при Президентові РФ по кодифікації і вдосконаленню цивільного законодавства від

07 жовтня 2009 р.) // Вісник ВАС РФ. № 11. Листопад. 2009.

163 См.: Ершов О. Г., Полежаєв О. А. Право забудови земельної дільниці або право оренди? // Право і економіка. 2013. № 2. С. 23 - 25.

164 См. пункт 6.3 Концепції розвитку цивільного законодавства.

Наприклад, Н. І. Мітіліно Н. И. писав, що оскільки будівництво затрачує значний капітал на зведення на чужій землі будови, то оренда як правова основа для користування чужою землею є такою, що недостатньо забезпечує інтереси користувача. Оренда породжує лише короткострокове зобов'язальне право, дає орендарю захист, що погано гарантує його інтереси і проти свавілля власника, і проти третіх лиц165. У цей час дослідниками підкреслюються наступні переваги права забудови земельної дільниці в порівнянні з правом оренди земельного участка166:

- основи припинення права забудови в більшій мірі захищають

інтереси забудовника земельної дільниці (відсутні такі основи розірвання договору оренди, як, наприклад, використання земельної дільниці не відповідно до цільового призначення, невикористання земельної дільниці, наданого під будівництво протягом трьох років);

- право оренди передбачає користування чужою земельною дільницею з можливістю видобування корисних властивостей без придбання права власності на земельну дільницю з подальшим його поверненням. Повертаючи річ орендодавцю, орендар зобов'язаний повернути її в тому стані, в якому вона була на момент передачі з урахуванням природного зносу. При оренді земельної дільниці, що використовується для цілей забудови, подібний результат є недосяжним. Земельна дільниця вже доповнена будовою, яка значно збільшує його вартість. Важливо також відмітити, що можливі знос будови і відновлення земельної дільниці в первинному стані, що спричиняє збитки і не забезпечує захист інтересів ні забудовника, ні орендодавця. Подібні проблеми у разі застосування права забудови виникнути не можуть;

165 Мітіліно М. И. Право забудови. Досвід цивилистического дослідження інституту. Київ, 1914. С. 2.

166 См.: Ершов О. Г., Полежаєв О. А. Право забудови земельної дільниці або право оренди? // Право і економіка. 2013. № 2. С. 23 - 25.

- економічна привабливість при продажу права забудови складається з двох компонентів: тривала гарантована правом можливість використання земельної дільниці, що саме по собі передбачає можливість видобування ресурсів і поширення права забудови на земельну дільницю і на будову, яка в подальшому стає власністю забудовника. Внаслідок реальної економічної вартості право забудови може надати забудовнику можливість отримання кредиту для реалізації цілей будівництва.

З урахуванням сказаного можна лише підтримати ідею про введення в ГК РФ права забудови як обмеженого речового права. Право забудови відомо багатьом європейським правопорядкам. Його різноманітні форми врегульовані в Австрії, Німеччині, Іспанії, Нідерландах, Португалії, Норвегії, Франції, Швейцарії, Швециї167. У цей час норми, покликані регулювати цей правовий інститут в Російській Федерації, знайшли відображення в розділі 20.1 Проекту Федерального закону № 47538-6 «Про внесення змін в частині першу, другу, третю і четверту Цивільного кодексу Російської Федерації, а також в окремі законодавчі акти Російської Федерації»168.

Право забудови в цей час сформульоване в Проекті

Федерального закону № 47538-6 і є предметом численних наукових исследований169. Не ставлячи метою дослівно переказувати положення Проекту, регулюючі право забудови, відмітимо наступне.

Поняття «права забудови», що пропонується Проектом Федерального закону № 47538-6, представляється невиправдано вузьким за змістом:

«Правом забудови є право володіння і користування чужим земельним

167 См. детальніше: Леонтьева Е. А., Ем М. Наследственноє право забудови: досвід Німеччини // Вісник цивільного права. 2011. № 6. С. 30 - 61.

168 Проект Федерального закону № 47538-6 «Про внесення змін в частині першу, другу, третю і

четверту Цивільного кодексу Російської Федерації, а також в окремі законодавчі акти Російської Федерації» (ред., внесена в ГД ФС РФ) // СПС КонсультантПлюс.

169 См., наприклад: Кирсанов А. Р. Про право забудови // Майнові відносини в Російській Федерації. 2013. № 1. С. 91 - 92.; Леонтьева Е. А. Проблеми інституту забудови чужої земельної

дільниці в сучасному російському праві // Закони Росії: досвід, аналіз, практика. 2011. № 6. С. 13 - 20; і інш.

дільницею з метою зведення на ньому будівлі або споруди і його подальшої експлуатації» (стаття 300 ГК РФ в редакції Проекту). Бачиться, що в ньому не відображені багато які конституюючі ознаки «права забудови» як правового інституту, які розкриваються в подальших статтях цього нормативного акту: терміновість (стаття 300.3), платность (стаття 300.4), отчуждаемость (стаття 300.5), можливість переходу в порядку універсального правонаступництва (стаття 300.5).

З урахуванням цього, пропонується авторське визначення права забудови, під яким розуміється довгострокове речове відчужуване право володіння і користування за плату чужою земельною дільницею з метою будівництва на його поверхні або під нею одного або декількох об'єктів нерухомості і їх подальшої експлуатації, яке може перейти до правонаступника в порядку універсального правонаступництва».

При цьому право забудови пропонується закріпити тільки в Цивільному кодексі Російській Федерації, не вносячи зміни в земельне законодавство (пункт 6 розділу IV Концепції розвитку цивільного законодавства Російської Федерациї170). Проект Федерального закону «Про внесення змін до Земельного кодексу Російської Федерації і окремих законодавчих актів Російської Федерації»171, яким вносяться істотні зміни в правове регулювання надання земельних дільниць з метою будівництва, право забудови також не згадує, зберігаючи

«право оренди земельної дільниці з метою будівництва».

На нашій думку, з метою гармонізації цивільного і земельного законодавства, представляється необхідним закріплення речового права забудови одночасно в ГК РФ і ЗК РФ.

170 Концепція розвитку цивільного законодавства Російської Федерації (схвалена рішенням Ради при Президентові РФ по кодифікації і вдосконаленню цивільного законодавства від 07.10.2009) // Вісник ВАС РФ. № 11. Листопад. 2009.

171 Проект Федерального закону «Про внесення змін до Земельного кодексу Російської Федерації і окремих законодавчих актів Російської Федерації», підготовлений Мінекономразвітія

Росії, не внесений в ГД ФС РФ.

Беручи до уваги вищесказану, як заходи по вдосконаленню законодавства потрібно виділити наступні:

1. Необхідно внести зміни в статтю 300 ЗК РФ в редакції

Проекту Федерального закону № 47538-6, встановивши, що правом забудови є довгострокове речове відчужуване право володіння і користування за плату чужою земельною дільницею з метою будівництва на його поверхні або під нею одного або декількох об'єктів нерухомості і їх подальшої експлуатації, яке може перейти до правонаступника в порядку універсального правонаступництва.

2. Рекомендується закріпити речове права забудови одночасно в ГК РФ і ЗК РФ з метою їх гармонізації один з одним в частині системи речових прав. РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНА МОДЕЛЬ ПАСИВНИХ СОЛІДАРНИХ ЗОБОВ'ЯЗАНЬ:  РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНА МОДЕЛЬ ПАСИВНИХ СОЛІДАРНИХ ЗОБОВ'ЯЗАНЬ: Згідно з абзацом першим пункту 1 статті 308 «Сторони зобов'язання» ГК РФ в зобов'язанні як кожна з його сторін - кредитора і боржника - можуть брати участь одне або одночасне декілька осіб. Статті 323-325 ГК РФ, регулюючи загальні проблеми,
Теоретична і методологічна основа: Теоретичною і методологічною основою дослідження є:  Теоретична і методологічна основа: Теоретичною і методологічною основою дослідження є положення, сформульовані в трудах вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячених науковим і прикладним проблемам розвитку світової економіки і міжнародних економічних відносин, в
Теоретична дисперсія вибіркового середнього: Якщо дві змінні незалежні (отже, їх сукупна:  Теоретична дисперсія вибіркового середнього: Якщо дві змінні незалежні (і отже, їх сукупна ковариация дорівнює нулю), то теоретична дисперсія суми цих змінних буде рівна сумі їх теоретичних дисперсій: pop. var (х + у) = pop. var (х) +
Теорема Ролля.: Нехай функція f (х) безперервна на відрізку [a;][b] і диференціюється у:  Теорема Ролля.: Нехай функція f (х) безперервна на відрізку [a;][b] і диференціюється у всіх внутрішніх точках [a;][b]. Нехай, крім цього, f (a) = f (b). Тоді всередині відрізка існує принаймні одна точка з така, чтоf '(з) = про. Доказ. По теоремі
Теорема Р. Коуза: виглядає так: «У умовах довершеної кон- куренції приватні і:  Теорема Р. Коуза: виглядає так: «У умовах довершеної кон- куренції приватні і соціальні витрати рівні». Якщо права соб- ственности ясно визначені і наказані, якщо люди згодні твердо дотримуватися результатів добровільного обміну, то ника- ких зовнішніх
Теодор Шульц (Schultz): Теодор Шульц (Schultz) (30.04.1902 р.- 26.02.1998 р.) Нобелівська:  Теодор Шульц (Schultz): Теодор Шульц (Schultz) (30.04.1902 р.- 26.02.1998 р.) Нобелівська премія по економіці 1979 р. (разом з Вільямом Артуром Льюисом) Американський економіст Теодор Вільям Шульц, син Генрі Едварда і Ганни Елизабет (уродженої Вейсс) Шульц, народився і
ТІНЬОВА ЕКОНОМІКА: див. Економіка тіньова.:  ТІНЬОВА ЕКОНОМІКА: див. Економіка тіньова.